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頑疾已久

資源型城市面對(duì)“礦竭城衰”無能為力，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中將其命名為“資源詛咒”。其含義是指，資源豐富地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往低于資源貧乏的地區(qū)，還易導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大、腐敗和尋租活動(dòng)盛行等社會(huì)問題。

中國(guó)政府對(duì)資源類城市的關(guān)注，源于資源枯竭型城市問題的凸顯。

21世紀(jì)初，一些資源型城市相繼出現(xiàn)群體性事件，例如遼寧楊家杖子礦“2·27”群體事件、撫順工人堵鐵路、白銀工人堵國(guó)道等事件。

2002年，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和人口資源環(huán)境委員會(huì)，組成“四礦”問題專題調(diào)研組，指出礦業(yè)、礦山、礦工、礦城問題對(duì)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定帶來的負(fù)面影響。

2003年12月，國(guó)務(wù)院決定成立振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組，由于東北三省的資源枯竭城市占有很大比例，有關(guān)資源城市的政策調(diào)研就此在政府層面正式展開。

2010年10月，國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組決定編制《規(guī)劃》，《規(guī)劃》被列入國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《“十二五”期間報(bào)國(guó)務(wù)院審批的專項(xiàng)規(guī)劃整體預(yù)案》，希望有效遏制資源枯竭型城市的問題，并將所有資源型城市統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

此次《規(guī)劃》是從根本上破解資源型城市的體制性、機(jī)制性矛盾，提出了五項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，即開發(fā)秩序約束機(jī)制、產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、利益分配共享機(jī)制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。

破除“資源詛咒”并非易事

中國(guó)資源型城市的開發(fā)始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，開發(fā)形式粗放，開發(fā)企業(yè)的利潤(rùn)和折舊資金全部上繳中央財(cái)政，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益有限，歷史欠賬日益積累。

張文忠也向記者表示了他的擔(dān)憂：“礦業(yè)城市在發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)時(shí)，都寄希望在煤化工和鋼鐵制造等行業(yè)，很可能剛剛發(fā)展起來，又會(huì)遭遇產(chǎn)能過剩的打擊。”

減排不能依賴去產(chǎn)能化干預(yù)

在產(chǎn)能過剩、產(chǎn)量相對(duì)穩(wěn)定的條件下，淘汰落后，對(duì)于達(dá)標(biāo)排放的污染物總量不會(huì)產(chǎn)生太大影響

中國(guó)鋼鐵企業(yè)面臨的形勢(shì)已發(fā)生重大變化。鋼鐵需求高消費(fèi)、低增長(zhǎng)的趨勢(shì)已十分明顯。

這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段必經(jīng)過程，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后的必經(jīng)階段。經(jīng)過過剩經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整，以及相應(yīng)的政府管理方式的轉(zhuǎn)變，必將推動(dòng)一個(gè)行業(yè)乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理走向成熟。

一定的產(chǎn)能過剩并不都是壞事。它可以激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，平抑和穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格。特別是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段進(jìn)入鋼鐵高消費(fèi)低增長(zhǎng)時(shí)期后，一定的產(chǎn)能過剩會(huì)推動(dòng)鋼鐵企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)發(fā)展方式。

實(shí)際上，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)已經(jīng)對(duì)變化了的市場(chǎng)做出了切實(shí)的調(diào)整。目前，除了前期的遺留項(xiàng)目外，今后幾年鋼鐵企業(yè)很少有新增鐵、鋼產(chǎn)能的擴(kuò)建計(jì)劃。

2013年11月下旬，全國(guó)粗鋼產(chǎn)量日均209.1萬噸。由于市場(chǎng)價(jià)格下滑，盡管鋼廠面臨減產(chǎn)的壓力，但實(shí)際上2013年全國(guó)粗鋼日均產(chǎn)量，始終圍繞210萬噸上下波動(dòng)，社會(huì)庫(kù)存還出現(xiàn)小幅回落趨勢(shì)。種種跡象表明，鋼鐵企業(yè)為了穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格和減少企業(yè)虧損風(fēng)險(xiǎn)，合理減少產(chǎn)量，基本實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)量和產(chǎn)能過剩壓力之間的平衡。

然而，由于2013年持續(xù)的霧霾天氣，迫使政府加大了對(duì)鋼鐵企業(yè)淘汰落后工作的力度。這里就有兩個(gè)問題值得商榷。什么是落后產(chǎn)能？淘汰落后產(chǎn)能的方式是什么？

在過去，傳統(tǒng)概念的企業(yè)落后產(chǎn)能是指生產(chǎn)設(shè)備落后，產(chǎn)品低級(jí)，現(xiàn)如今的企業(yè)產(chǎn)能落后的概念，更多的是指向環(huán)保、節(jié)能和生產(chǎn)設(shè)備的落后。

環(huán)保是執(zhí)法問題，節(jié)能是政府政策支持問題，生產(chǎn)設(shè)備落后則是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問題，這三者不可混淆。

如果用行政執(zhí)法的方式來拆除落后設(shè)備，或用市場(chǎng)來代替環(huán)保執(zhí)法，則本末倒置，不僅難以達(dá)到目標(biāo)，還會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)的混亂。

鋼鐵產(chǎn)量是由市場(chǎng)需求決定的。在產(chǎn)能過剩、鋼鐵產(chǎn)量相對(duì)穩(wěn)定的條件下，淘汰落后，對(duì)于達(dá)標(biāo)排放的污染物總量和鋼鐵價(jià)格都不會(huì)產(chǎn)生太大影響。

淘汰落后只應(yīng)是國(guó)家對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的一部分。同時(shí)要依據(jù)鋼鐵企業(yè)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，為企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略做好指導(dǎo)，全方位幫助企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，走出困境。

十八屆三中全會(huì)提出的“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)，加快培育參與和引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)”、“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”、“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的相關(guān)要求，這是需要落到實(shí)處。

解決鋼鐵產(chǎn)能過剩，同解決任何重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)工程一樣，都需要采取“多管齊下”的綜合對(duì)策，需要分清哪些是政府職能責(zé)任，哪些需要讓市場(chǎng)機(jī)制解決。

此外，化解鋼鐵產(chǎn)能過剩問題要有點(diǎn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)思想。有的過剩是由于沒有需求而產(chǎn)生的，有的過剩，則是因改革和政策調(diào)整滯后，潛在需求無法釋放，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

因此，無論政策走向，還是改善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，謀發(fā)展都不能離開這個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)。政府要科學(xué)決策和改善宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控，確保經(jīng)濟(jì)在合理區(qū)間的穩(wěn)定運(yùn)行，通過釋放潛在內(nèi)需，化解一部分產(chǎn)能過剩的壓力，為企業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境。

同時(shí)，政府可以通過行政審批權(quán)力和信貸手段嚴(yán)格控制新建煉鐵、煉鋼產(chǎn)能，實(shí)行產(chǎn)能增長(zhǎng)同鋼鐵需求增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)；嚴(yán)格執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排放總量的規(guī)定。堅(jiān)決關(guān)停和限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)；可以通過制定行業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和給予科技補(bǔ)貼和貸款，支持企業(yè)改造高能耗的設(shè)備，提高行業(yè)能源利用水平。

企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)控投資和產(chǎn)能控制，讓市場(chǎng)決定優(yōu)勝劣汰。通過資本市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)，為企業(yè)創(chuàng)造資產(chǎn)整合和企業(yè)重組的市場(chǎng)環(huán)境。

如果政府過多直接干預(yù)企業(yè)產(chǎn)能問題，效果不會(huì)理想。政府應(yīng)通過深化政府職能改革，更多地關(guān)注鋼鐵企業(yè)的戰(zhàn)略調(diào)整，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。