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2010年，在經(jīng)歷了對(duì)違規(guī)產(chǎn)能屢禁不止和炸小存大的幾番暗斗之后，違規(guī)產(chǎn)能問(wèn)題終于被擺上了桌面。發(fā)改委的清查數(shù)據(jù)顯示，2003年以來(lái)新增的煉鋼產(chǎn)能中，八成新增產(chǎn)能屬于違規(guī)建設(shè)。

“違規(guī)產(chǎn)能‘轉(zhuǎn)正’是個(gè)沒(méi)有人愿意打破的僵局。”資深鋼鐵專家馬中普對(duì)記者表示，它不僅涉及中央與地方和各部門(mén)之間權(quán)利分配的問(wèn)題，更關(guān)鍵的是涉及對(duì)以往政策的否定。

環(huán)保約束產(chǎn)能

目前，環(huán)保正在成為落實(shí)產(chǎn)能削減和創(chuàng)建新型政府管理模式的有力切入點(diǎn)。按照工信部最新的《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》要求，鋼鐵企業(yè)須具備健全的環(huán)境保護(hù)管理體系，企業(yè)污染物排放總量不超過(guò)環(huán)保部門(mén)核定的總量控制指標(biāo)配套必要的污染物治理設(shè)施，安裝污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)并與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，近兩年內(nèi)未發(fā)生重大環(huán)境污染事故或重大生態(tài)破壞事件。

唐山市德龍鋼鐵有限公司進(jìn)入了工信部第二批名單，其董事長(zhǎng)丁立國(guó)對(duì)記者表示，在環(huán)保政策的約束下，小企業(yè)和不規(guī)范企業(yè)已經(jīng)無(wú)利可圖，鋼鐵企業(yè)必須提高技術(shù)和管理來(lái)降低成本，并通過(guò)企業(yè)重組擴(kuò)大產(chǎn)能。

工信部原材料司鋼鐵處處長(zhǎng)徐文立則告訴記者，“十三五”期間，工信部將不再出臺(tái)以高爐容積為標(biāo)準(zhǔn)的淘汰落后產(chǎn)能指標(biāo)。淘汰產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)于復(fù)雜，不僅涉及到企業(yè)誠(chéng)信體系、設(shè)備水平、監(jiān)管等，標(biāo)準(zhǔn)也很難統(tǒng)一。因此，新的《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》和未來(lái)即將出臺(tái)的規(guī)范辦法和實(shí)施準(zhǔn)則，將主要以節(jié)能環(huán)保作為淘汰落后產(chǎn)能的主要標(biāo)準(zhǔn)。

徐文立指出，政府直接干預(yù)企業(yè)產(chǎn)能規(guī)劃過(guò)于簡(jiǎn)單粗放，不但缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，也缺少相應(yīng)的執(zhí)行管理手段，每次削產(chǎn)之后，往往帶來(lái)新一輪的產(chǎn)能擴(kuò)張。

節(jié)能環(huán)保不僅有明確的法律要求，也有相對(duì)完善的標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)管措施，更重要的是節(jié)能環(huán)保已經(jīng)成為全社會(huì)、全行業(yè)的共識(shí)。節(jié)能環(huán)保不僅具有極強(qiáng)的外部表現(xiàn)，便于群眾投舉報(bào)監(jiān)督，隨著未來(lái)節(jié)能環(huán)保指標(biāo)列入地方政府的考核體系，地方政府的積極性也將顯著提高。

“將來(lái)主要以節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)來(lái)抑制、淘汰落后產(chǎn)能，政府會(huì)減少行政手段對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，更多地運(yùn)用法律提高企業(yè)違法成本，形成對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的規(guī)范，通過(guò)市場(chǎng)的方法實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。”徐文立介紹。

資源城市轉(zhuǎn)型探路

政府首次公布了全國(guó)資源城市的界定和未來(lái)規(guī)劃，并明確了262個(gè)資源型城市的名單

2013年12月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》（下稱《規(guī)劃》），這是中國(guó)首次從官方角度界定了中國(guó)的資源型城市。

12月13日，《規(guī)劃》牽頭部門(mén)、國(guó)家發(fā)改委東北振興司司長(zhǎng)周建平接受了《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者的獨(dú)家專訪，并透露，發(fā)改委正在會(huì)同其他部委加緊推出資源型城市準(zhǔn)備金制度和試點(diǎn)城市，并將在2014年出臺(tái)針對(duì)四類(lèi)城市的分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)。

《規(guī)劃》將資源型城市分為四類(lèi)，即成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型和再生型城市，規(guī)劃出臺(tái)旨在警醒資源枯竭城市的“礦竭城衰”，更重要的是未雨綢繆，為解決資源型城市共同的“一業(yè)獨(dú)大”，建立可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行政策扶持。

中國(guó)政府逐步將“資源詛咒”這個(gè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的命題納入管理范疇，“最大的障礙就是各種力量的博弈。”周建平說(shuō)。

準(zhǔn)備金解困

2008年3月至2011年11月，國(guó)務(wù)院分三批界定了全國(guó)69座資源枯竭型城市，每年給予一定比例的中央財(cái)政資金支持其轉(zhuǎn)型發(fā)展。截至2013年9月底，中央財(cái)政累計(jì)撥付給資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)631億元。

中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源環(huán)境研究所研究員張文忠，參與了《規(guī)劃》方案起草，他告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，上述69個(gè)城市中，每個(gè)城市每年得到中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付約1億-3億元，對(duì)于“積重難返”的資源枯竭型城市無(wú)疑是杯水車(chē)薪。

資金缺乏制約著資源城市的轉(zhuǎn)型。早在2009年，發(fā)改委曾草擬《資源型城市可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金管理試行辦法》，扶持資源型城市轉(zhuǎn)型。

周建平表示，目前發(fā)改委希望積極推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度的建立。

按照初步的政策設(shè)計(jì)，可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金，主要由資源型企業(yè)在稅前按一定比例提取，專門(mén)用于環(huán)境恢復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、解決企業(yè)歷史遺留問(wèn)題和企業(yè)關(guān)閉后的善后工作等。

接近政府決策層的人士透露，準(zhǔn)備金制度的建立面臨兩大障礙：一是面向資源性產(chǎn)品征收準(zhǔn)備金，將推高資源產(chǎn)品價(jià)格；二是準(zhǔn)備金征收后由誰(shuí)支配？企業(yè)和地方政府各執(zhí)一辭。

企業(yè)認(rèn)為環(huán)境破壞是歷史問(wèn)題，生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)不應(yīng)由當(dāng)下的企業(yè)全部承擔(dān)，準(zhǔn)備金應(yīng)由企業(yè)自己支配，地方政府不應(yīng)插手；而地方政府則擔(dān)心，準(zhǔn)備金交由企業(yè)支配，在城市資源枯竭后企業(yè)移出，資源城市的生態(tài)改善和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型無(wú)法落實(shí)。

“問(wèn)題核心就是動(dòng)了一部分人的奶酪。”上述人士說(shuō)，很多資源類(lèi)企業(yè)都是大型國(guó)有企業(yè)，政府需要協(xié)調(diào)國(guó)資委在內(nèi)的很多部門(mén)，難度很大。

“但決策層現(xiàn)在有了一定的思路。”上述人士補(bǔ)充說(shuō)，“先進(jìn)行試點(diǎn)”，準(zhǔn)備金由地方政府和企業(yè)共同支配，具體支配比例由地方和企業(yè)協(xié)商決定。

周建平介紹，發(fā)改委正在依據(jù)《規(guī)劃》的內(nèi)容，抓緊制定針對(duì)四類(lèi)資源型城市的分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)，并有望在2014年出臺(tái)。分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)將對(duì)每類(lèi)城市的發(fā)展方向和約束機(jī)制進(jìn)行細(xì)化，并設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)制度對(duì)每類(lèi)城市進(jìn)行考核。

周建平透露，2014年1月起，發(fā)改委、財(cái)政部等四部委，將以定量方式每年對(duì)衰退型城市的財(cái)政資金運(yùn)用進(jìn)行評(píng)估，如果財(cái)政資金運(yùn)用不到位，資源型城市的資格可能被取消。該項(xiàng)評(píng)估結(jié)果還將作為地方干部考核任用的參考。

摸清家底

由于全國(guó)一直沒(méi)有資源型城市的統(tǒng)計(jì)體系，在2011年以前，資源枯竭型城市主要依靠各地政府自己申報(bào)，再由相關(guān)部門(mén)政府部門(mén)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)篩選。

“‘先知先覺(jué)’的城市就去申報(bào)了。”原中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)胡魁說(shuō)，有的城市還會(huì)為獲批“資源枯竭型城市”的牌子慶祝一番。因?yàn)樗�不僅能帶來(lái)中央的財(cái)政資金，也可以用來(lái)向各部委申請(qǐng)專項(xiàng)資金，甚至可以申請(qǐng)?zhí)厥庹�策用以招商。“地方城市�?duì)申請(qǐng)資源型城市積極性非常高。”胡魁說(shuō)。

2001年8月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李嵐清視察遼寧，阜新市向李嵐清介紹了當(dāng)?shù)氐那闆r，引起了李嵐清對(duì)資源枯竭型城市的重視。

同年12月14日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)專題辦公會(huì)議，將阜新市確定為全國(guó)首個(gè)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)12年的試點(diǎn)，阜新市仍未摘掉資源枯竭型城市的帽子。

此次《規(guī)劃》公布的衰退型城市延續(xù)了原國(guó)務(wù)院界定的資源枯竭型城市，僅將盤(pán)錦和孝義轉(zhuǎn)入再生型城市，資源枯竭型城市減少為67個(gè)，周建平表示，衰退型城市原則上不再增加。

胡魁對(duì)《規(guī)劃》持肯定態(tài)度，“過(guò)去資源型城市只是一個(gè)概念，此次《規(guī)劃》利用定量和定性分析相結(jié)合的辦法，首次確定了262個(gè)資源型城市在全國(guó)的分布，也是首次“摸清了中國(guó)資源城市的‘家底’。”