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國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》。《意見》明確，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行市場準入負面清單制度，探索形成全國統(tǒng)一的市場準入負面清單及相應(yīng)的體制機制。從2018年起，正式實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。

國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)研究所工業(yè)室副主任付保宗日前接受中國工業(yè)報記者專訪時解讀指出，負面清單制度的推出，將使政府的行政審批更加陽光透明，有利于簡政放權(quán)制度改革深入推進。同時，也有利于打破區(qū)域之間行政壁壘，讓政府與市場之間的定位更清晰，更有的放矢。

深推行政改革 激發(fā)市場活力

經(jīng)濟體制與管理研究所綜合研究室副主任郭冠男表示，實行市場準入負面清單制度，是一項意義重大且影響深遠的制度創(chuàng)新。負面清單是一種更加開放、更加透明、更加公平的市場準入管理模式，也是規(guī)范和約束政府權(quán)力的有效方式。

實行市場準入負面清單制度是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)。《意見》明確，要通過實行市場準入負面清單制度，賦予市場主體更多的主動權(quán)。這將有利于落實市場主體自主權(quán)和激發(fā)市場活力，有利于形成各類市場主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與競爭的市場環(huán)境，有利于形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，將為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間。

市場準入負面清單包括禁止準入類和限制準入類，適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購?fù)顿Y等投資經(jīng)營行為及其他市場進入行為。

對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關(guān)不予審批、核準，不得辦理有關(guān)手續(xù)；對限制準入事項，或由市場主體提出申請，行政機關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準入的決定，或由市場主體依照政府規(guī)定的準入條件和準入方式合規(guī)進入；對市場準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進入。

也就是說，在規(guī)范市場主體行為上，“法無禁止即可為”。這也進一步厘清了政府與市場之間的關(guān)系。實施負面清單制度，能夠降低企業(yè)的市場準入門檻。然而，企業(yè)進入市場后，能不能順利開展業(yè)務(wù)，后續(xù)監(jiān)管能不能跟得上、管得住、管得好，則是對政府管理能力的一大考驗。

付保宗告訴中國工業(yè)報記者，在進一步激發(fā)市場主體活力，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，政府也要做好退位補位，實現(xiàn)管放結(jié)合。要彌補市場失靈。市場不是萬能的，即使在美國等市場化程度較高的發(fā)達國家，市場機制也不是無所不能。因此，在某些具有明顯市場外部性的領(lǐng)域，無法完全由市場進行調(diào)節(jié)，需要政府有效參與。

同時，還要維護市場競爭秩序。一方面，要建立科學合理的市場準入門檻和標準，保障市場競爭的公平公正。另一方面，要建立完善有效的市場退出機制，實現(xiàn)市場競爭的優(yōu)勝劣汰。包括健全落后企業(yè)和產(chǎn)能退出的法律保障、援助機制等。

實行市場準入負面清單制度是更好地發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求。專家表示，通過實行市場準入負面清單制度，明確政府發(fā)揮作用的職責邊界，有利于進一步深化行政審批制度改革，大幅收縮政府審批范圍、創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，促進投資貿(mào)易便利化，不斷提高行政管理的效率和效能，有利于促進政府運用法治思維和法治方式加強市場監(jiān)管，推進市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，從根本上促進政府職能轉(zhuǎn)變。

做好制度銜接 嚴格清單管理

目前，現(xiàn)有的負面清單主要包括市場準入負面清單和外商投資負面清單。《意見》明確，市場準入負面清單是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施，是對各類市場主體市場準入管理的統(tǒng)一要求；外商投資負面清單適用于境外投資者在華投資經(jīng)營行為，是針對外商投資準入的特別管理措施。

此前，負面清單模式已在上海自貿(mào)區(qū)外資投資準入方面試行。今年上半年國務(wù)院公布了《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，中美兩國以負面清單為主要內(nèi)容的雙邊投資協(xié)定談判也正在加緊進行。

國家發(fā)改委體改司相關(guān)負責人表示，從國際經(jīng)驗看，負面清單是指凡針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理措施，均須提前以清單方式列明。除此之外，外資享有與東道國國民相同的準入權(quán)。《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》和中美投資協(xié)定談判負面清單，都是按照這個原則制定的，都屬于外商投資負面清單的范疇。

作為市場準入的重要砝碼，負面清單模式在全國的行政審批改革中還是首次提及。專家指出，實行市場準入負面清單制度，核心是把握好市場準入負面清單與外商投資負面清單的關(guān)系，使二者既劃清界限又保持銜接。《意見》明確，制定外商投資負面清單要與投資議題對外談判統(tǒng)籌考慮。我國簽署的雙多邊協(xié)議（協(xié)定）另有規(guī)定的，按照相關(guān)協(xié)議（協(xié)定）規(guī)定執(zhí)行。

“中國經(jīng)濟體量巨大。在使用負面清單模式時，要高度警惕可能會對本國產(chǎn)業(yè)和投資管理體制帶來的沖擊。”商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院產(chǎn)業(yè)國際化戰(zhàn)略研究所田原表示，在應(yīng)對負面清單對中國產(chǎn)業(yè)的沖擊方面，首先要堅定地保留戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。智能制造、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正在快速發(fā)展，持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新和長期穩(wěn)定的市場是其發(fā)展的必要條件，需要本土給予培育和保護。

此外，還要做好市場準入負面清單與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的銜接。《意見》明確，對《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中的淘汰類項目和限制類新建項目，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》關(guān)于“對淘汰類項目，禁止投資”、“對屬于限制類的新建項目，禁止投資”的要求，在禁止準入類清單中直接引用，不再逐條列出。

《意見》明確，有關(guān)部門要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新產(chǎn)品、新技術(shù)層出不窮、千變?nèi)f化的新形勢，及時修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》。今后，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》做出修訂的，市場準入負面清單直接與之銜接。同時，還要做好市場準入負面清單與《政府核準的投資項目目錄》的銜接。

田原表示，對于中國來說，負面清單制度是在投資準入實踐改革中邁出的關(guān)鍵一步，為降低風險，需要做好在未來相當長一段時間逐步調(diào)整完善的準備。建議繼續(xù)堅持階段性推進開放，總體趨勢上不斷放寬準入，對于仍然不適合開放和敏感部門可以繼續(xù)保留外資比例上限限制；保留行業(yè)特許經(jīng)營證審批程序；加大市場監(jiān)督、責任追查和風險控制環(huán)節(jié)的執(zhí)行效率。